将发千亿特殊债，云南“调整债务率257%”是什么情况│特殊债观察之五

地方政府债务负担相对较重的云南，迎来了重磅支持。

10月16日，云南省政府将按计划发行533亿元特殊再融资债券（下称特殊债），19日还将发行543亿元特殊债，总计1076亿元特殊债资金将被用来偿还存量政府债务，缓释当地债务风险。

云南也是目前公开披露发行特殊债的16个省份中，发债规模最大的省份。特殊债被市场普遍认为用来偿还政府隐性债务，是当前中央一揽子化解地方政府债务风险方案中重要举措，通过特殊债置换部分政府负有偿还责任的隐性债务，来延长期限，降低利息，从而缓释地方政府债务风险。

为何云南获得这轮中央化债方案大力支持？云南当前财政债务形势如何？

多位财税专家告诉第一财经，这一轮特殊再融资债券分配显然倾向于债务风险相对高、财政实力相对弱的省份倾斜。而云南近些年财政收入受到明显冲击，尽管债务风险总体可控，但债务负担相对较重。因此获得中央更大支持。

近些年云南省经济稳步增长，经济总量冲刺3万亿元。不过跟不少地方一样，受疫情冲击、大规模减税降费、楼市低迷等影响，当地经济增速有所放缓，财政收入受到明显冲击，从全国来看云南经济总量和财政收入规模处于中等偏下水平。

自2014年开始，云南财政收入告别两位数高增速，进入个位数的中低速增长区间。2020年疫情冲击下，叠加大规模减税降费，旅游大省云南财政收入增速明显放缓。

云南省财政厅数据显示，近十年云南地方一般公共预算收入稳步增长，不过受疫情、大规模退税减税等冲击，2022年当地一般公共预算收入首次跌破2000亿元，约1949亿元，同比下降14.4%，这一降幅远高于全国平均水平（-2.1%）。2022年如果扣除大规模增值税留抵退税因素，收入仍能实现小幅增长。

云南近年收入增长乏力，但刚性支出压力不减，公共财政自给率出现下滑，2022年约29%。当地财政收支平衡依赖中央财政转移支付。得益于中央大力支持，2022年云南获得上级补助收入约4449亿元，位居各省前列，增强了当地财政保障能力。

今年随着经济稳步复苏，叠加去年低基数因素，云南财政收入出现恢复性增长。

云南财政厅数据显示，今年前8个月，当地一般公共预算收入约1408亿元，同比增长18.5%。

不过除了增值税因去年退税导致基数低实现大幅增长外，云南前8个月企业所得税、个税、部分房地产相关税种等出现下滑，也折射出经济增长承压。

除了地方一般公共预算收入外，以卖地收入为主的政府性基金收入也是地方财力重要组成部分。受房地产市场深度调整，房地产开发商资金紧张，土地拍卖市场遇冷等影响，云南卖地收入出现大幅下滑，影响当地可用财力。

根据云南省财政厅数据，当地政府性基金收入自2019年达到约1591亿元高位后，2020年略有下降继续维持在高位，但2021年受房地产市场调整等影响，收入出现大幅下滑（-30%），2022年再度大幅下滑约43%至621亿元。

今年前8个月，云南卖地收入止跌，全省政府性基金预算收入约357亿元，同比增长5.4%。这离全年这一收入预期目标约805亿元仍有一定差距。

上述云南主要经济指标来自2023年云南省政府再融资一般债券（五期）信用评级报告

地方一般公共预算收入增长乏力，卖地收入连续出现大幅下滑，使得当地财政收入受到明显冲击。而为了稳增长，云南近些年举债规模增加，债务余额攀升。

云南省财政厅数据显示，截至2022年底，云南省地方政府债务余额约1.21万亿元，位于限额（约1.33万亿元）以内。债务风险总体可控。

2021年8月，财政部云南监管局官网公开的一则在当地召开地方政府性债务风险管理情况调研座谈会新闻稿称，云南省基层财力薄弱，财政收支矛盾突出，存量隐性债务化解高峰期、近年来新建项目债务还本付息期、“十四五”期间重大项目集中上马开工期、财政紧平衡及基层“三保”承压期，“四期叠加”效应逐渐明显。监管中发现了地方存在隐性债务化解不实较为普遍、新增隐性债务时有发生、新增债券资金使用管理不规范、PPP模式存在风险持续转化可能等方面问题。这些问题的客观存在，影响了云南省整体营商环境、放大了财政金融风险、为经济社会可持续发展埋下隐患，风险不容忽视。

今日发行的云南特殊债文件之一、云南省地方政府再融资一般债券（五期）信用评级报告指出，近年云南省债务规模保持增长。从偿债能力来看，2022年末云南省政府调整政府债务率为257.63%，调整政府负债率为62.46%，均处于较高水平，总体来看债务负担相对较重。

根据上述评级报告，上述所谓调整政府债务率和负债率，是对云南政府债务余额进行了调整，即计算云南省政府债务余额时，除了上述1.21万亿元直接债务余额外，还将云南城投公司债务余额（2022年底约1.2万亿元）中一半计入其中，然后跟相应的财政收入或地区生产总值进行对比，得出相应的债务率和负债率。

今年5月份，网传一份云南省会昆明城投专家会议纪要，透露昆明部分城投到期债务兑付困难等情况，引起市场对当地隐性债务风险防范担忧。不过昆明国资委随后对这一会议纪要辟谣。

上述评级报告称，云南省政府在面临债务流动性危机时，获得中央政府或其他地方政府支持的可能性非常大，这些支持包括流动性支持、债务救助资金或任何推动与债权人的谈判、或帮助获得临时性融资的行动等。

云南省大型国有企业主要包括云南铜业股份有限公司、云南锡业集团（控股）有限责任公司、昆明钢铁控股有限公司、云天化集团有限责任公司等，2022年全省国有资本经营预算收入合计44.6亿元，同比下降6.7%。根据现有法律法规规定，国有股权、土地资产和矿产资源等能盘活或变现，政府具有较强的流动性获取能力，可为政府偿还债务提供一定流动性支持。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，云南省总体债务负担较重，考虑城投平台形成的有息债务后，广义负债率超过100%，且隐性债务融资成本较高，化解难度较大。考虑融资平台有息负债之后，截至2021年底昆明、昭通、保山等市广义负债率居前，超60%。

上述图表来自粤开证券研究院

近些年云南加强政府债务风险预警和监测，分类施策制定债务风险化解方案，确保到期政府债务本息及时足额偿还，坚决查处违法违规融资举债行为。云南今年预算报告在回顾过去五年财政工作时称，当地建立党政主要领导负责的财政金融风险处置机制，持续强化财政金融风险防范。在全国率先成立省政府性债务管理委员会，地方政府债务风险总体可控。