钟正生：拜登时代下，美国“再工业化”能否突破

对比国际金融危机以来奥巴马和特朗普时期的美国制造业发展环境，我们认为，拜登时代下，美国“再工业化”或有望取得更好的成效。有利因素可归结于三个方面：一是，当前美国基建和制造业投资周期恰逢底部上升期，天然存在投资需求；二是，拜登政府“地方导向型”的产业政策或更科学，且聚焦于高端制造发展亦显明智；三是，伴随“经济安全”因素在投资决策中的权重上升，美国制造业综合成本优势有望更加凸显。

虽然美国“再工业化”能否取得最终成功仍不确定，但可以预见的是，“再工业化”可能在较长时间里成为美国经济发展的主线之一，并通过预期对当下的资产配置产生即刻影响，值得持续关注。

拜登“再工业化”成效初显

1.拜登的“再工业化3.0”战略分三步走。

拜登延续了对发展制造业的高度重视，吹响了“再工业化3.0”号角。拜登政府借助疫后纾困的“东风”，推出自罗斯福新政以来规模最大的公共投资计划：一方面继续扩大基建投资，另一方面重点支持半导体、清洁能源等高端制造领域。“再工业化”主题相关投资计划合计约1.2万亿美元，计划于未来5～10年内投放。

具体来看，拜登政府的“再工业化”战略可分为三个阶段：第一阶段，以经济纾困为由动用大规模财政。拜登政府于2021年3月火速通过了1.9万亿美元的《美国救援计划》（ARP），其中绝大多数用于补贴居民和企业，但也包括约100亿美元的基建投资计划，旨在推动美国疫情后的经济复苏。

第二阶段，以基建为抓手增加未来5～10年的公共投资。《美国救援计划》通过后，拜登政府曾提出规模约3.5万亿美元的中长期财政方案，其中关于基建投资的部分获得了较大共识，形成了2021年11月通过的《基础设施投资与就业法案》（IIJA），包含5500亿美元的新增基建投资，计划于未来5～10年投放。

第三阶段，重点支持半导体和清洁能源领域的发展。除基建领域外，拜登政府力推的中长期投资方案曾作为“重建更好法案（BBB）”获众议院通过，但在参议院受阻，最终被缩减和拆分，形成2022年8月落地的《芯片与科学法案》（CHIPS）和《通胀削减法案》（IRA），涉及半导体、新能源等高端制造领域的支出合计约6500亿美元，计划于未来10年内投放。

IIJA、CHIPS和IRA三大法案预计将在5年内（2022～2026年）增加政府预算支出合计约2700亿美元，其中约1520亿美元为基建领域的新增支出，新能源领域约930亿美元，芯片领域约250亿美元。从时间线看，上述三大法案的支出高峰或在2024～2027年，其间每年新增支出高达600亿～900亿美元。

2.如何理解拜登的“再工业化”愿景？

首先，拜登的“再工业化”传承了奥巴马时代的目标，且在当下已成为两党共识。目前，无论是出于美国自身经济结构的优化，还是出于国际产业间的竞争，都需要重振美国制造业。某种程度上，“再工业化”已成为一种“政治正确”，拜登政府似乎别无选择。

其次，新冠冲击强化了拜登政府对基建以及产业链安全的关注。美国2021年商品贸易逆差较2019年扩大逾25%，其中制造业占商品出口比重更降至近40年新低。有关经济安全的考量，也令拜登政府强化引导产业链走向短链化、近岸化、本土化，这也自然需要加大国内制造业投资。

最后，大国博弈背景下，美国重振制造业的紧迫性更强。从特朗普到拜登，美国重振制造业的计划中均包含了遏制竞争对手的意图。而当前大国博弈的方向更聚焦于制造业高端化、数字化和绿色化的竞争。在高端制造方面，特朗普时期缺乏相关支持政策，拜登政府接棒奥巴马，进一步加码扶植高端制造，继而出台了《芯片和科学法案》。

3.美国“再工业化”成效初显

第一，制造业就业快速恢复，并超过新冠疫情前水平。

第二，商品需求驱动制造业增加值占GDP比重回升，经济结构有所优化。近两年美国经济结构出现改善迹象。在这背后，商品尤其耐用品需求的增长，是制造业增加值上升的主要驱动。

第三，非住宅类营建投资大幅增长，主要受基建领域以及计算机、电子和电气行业拉动。据美国财政部统计，2023年1～4月，通胀调整后的制造业实际投资中，主要增长来自计算机、电子和电气行业，较2005～2022均值翻了一倍，投资额占所有制造业厂房投资的50%以上。

第四，美国企业资本开支（CAPEX）大幅增长。据咨询公司安永统计，2021年和2022年，标普500指数上市公司的资本支出分别同比增长9%和19.8%，并预计2023年仍将增长5.5%，这些数据均高于2019年的2.1%。如果说2021年美国企业增加投资更多反映2020年积压的需求，那么2022和2023年仍然高涨的投资意愿，则更可能体现拜登政府的政策效果。

第五，制造业FDI加速流入。据联合国贸发会（UNCTAD）口径，2021和2022年，美国FDI每年净流入分别达到3878亿和2851亿美元，不仅是2020年的3～4倍，也高于2018～2019年平均水平（2166亿美元）。据美国经济分析局（BEA）口径，2021和2022年，美国新增FDI（包括项目第一年支出以及计划总支出）分别达3838亿和2551亿美元，高于2019年的2336亿美元。其中，2022年制造业领域的FDI保持增长，占比更由2021年的33%上升至51%。

美国“再工业化”的新机遇

过去十年美国重振制造业的进展有限，原因是多方面的——商品相对于服务的消费需求下滑、产业政策缺乏连贯性、劳动力成本劣势、以及美元升值的负面影响等。对比来看，我们认为其中不少因素有望在拜登时代下获得改善，这些因素包括：1）当前美国基建及制造业投资周期恰逢上升期；2）高端制造业发展可能帮助打破商品需求瓶颈；3）拜登政府“地方导向型”产业政策或更为科学；4）美国劳动力质量在高端制造比拼中更显优势；5）美国制造业综合成本在纳入经济安全等考量后亦可能具备优势。这意味着，相较奥巴马和特朗普时期，拜登时代下，美国“再工业化”成功的概率更大。

1.顺应投资周期。

当前美国投资建厂和设备更新或处于周期底部向上阶段，这可能强化再工业化政策的效果。一方面，根据上世纪80年以来美国制造业占固定资产投资比重的走势，以及美国私人建造支出中的制造类占比走势，目前美国可能正处于15年左右的“建筑周期”中的上升期。另一方面，美国设备投资占固定资产投资比重在历史上也呈现周期性规律，而这一指标截至2021年已跌至上世纪50年以来最低水平，暗示未来美国制造业“设备周期”有望触底反弹。

2.打破需求瓶颈。

高端制造发展可能创造需求，继而有望打破发达经济体商品需求瓶颈。我们认为，新一轮高端制造发展伴随着制造品种类丰富、性能提升，有可能加快商品需求增长。展望未来，以新能源、半导体为代表的高端制造需求被广泛认为具有巨大增长空间。预计至2030年，美国新能源汽车的市场份额较当前仍有5～10个百分点的上升空间（EIA预测），全球半导体需求有望较当前增长1.5-2倍（Precedence Research预测）。

3.更科学的产业政策。

首先需要指出的是，相比共和党，主张“大政府”的民主党，在重振制造业方面或更具优势。一个有趣的数据是，回顾拜登之前的六届总统时期，美国制造业就业人数在共和党（里根、布什、特朗普）执政时期均出现下滑，而在民主党（克林顿、奥巴马）时期均出现修复，而拜登执政时期的就业人数增长更为显著。民主党通常主张加大政府干预、增加社会福利、宽待移民等，可能更有益于制造业就业增长。而且，拜登政府被认为“开创了大政府的新时代”，相比历任民主党总统，在实施大规模财政政策与大力度产业政策时更显魄力。布鲁金斯学会文章指出，拜登政府的产业政策具有开创性，最鲜明的特点是“基于地方”（place-based），即根据美国不同地区的优势和特点进行投资，以最终实现国家产业战略。

4.科技与人才优势凸显。

美国自国际金融危机以来积累的科技与人才优势，在全球高端制造竞争中更加凸显。由于拜登的产业政策聚焦于高端制造，叠加2023年以来，以ChatGPT为代表的人工智能应用井喷，当前全球高端制造发展步入加速阶段，科技与人才需求可能加速增长，长期积累的人才优势可能更有力地帮助美国吸引相关投资。

5.“经济安全”更受重视。

考虑营商环境、能源安全、政策风险等“经济安全”因素，美国制造业的综合竞争力可能进一步增强。德勤报告指出，截至2019年，美国制造业在“营商便利”和“风险与保护”方面具备国际比较优势，这使得美国的“间接成本”优势在17个受访地区中排名第一。拜登时代下，能源安全与产业链安全问题的重要性进一步提升，而这些恰是美国制造的优势所在。

能源安全方面，2022年的地缘冲突与能源危机，使得能源安全问题更受全球投资者重视。且高端制造领域的发展，因其更依赖于计算机、大数据、自动化的使用，可能更加契合美国电力供给优势。这是因为，电力供给一方面依赖于化石能源供给（当前美国电力供给来源中60%为煤炭、天然气等化石能源），另一方面依赖核能与可再生能源。前者是美国已具备的优势，后者是拜登政府大力鼓励发展的领域。

产业链安全与地缘风险方面，大国竞争背景下，跨国投资的政策风险溢价不断上升，可能更加驱动美国制造业“回流”。

美国“再工业化”的固有挑战

我们认为，美国新一轮“再工业化”有望取得阶段性进展，以及在部分高端制造领域取得进展。但是，长期以来美国制造业衰退的大趋势能否真正逆转，仍存在高度不确定性。比较有挑战的部分包括：高端制造对美国就业的拉动效果，产业政策的落实与连贯性，来自非美制造业的竞争，以及美元升值对美国制造业出口竞争力的威胁等。

第一，发展高端制造或难挽救美国制造业就业的流失。

目前，美国“再工业化”的主要进展表现在营建支出等投资增长，但这些投资能否令制造业就业人数占比回升，仍是不确定的：一方面，半导体、新能源汽车等高端制造在整体制造业中的占比仍然相对有限。另一方面，美国制造业就业的增长前景并不明朗。2021年以来，美国制造业就业绝对人数虽然增长，但在整体非农就业中的占比仍在下滑。未来，即便高端制造能够有效提升制造业增加值，但鉴于自动化、人工智能等发展，高技术人才需求的增长或难弥补低技术岗位的流失。

第二，美国的“再工业化”政策仍可能受制于美国政体。

美国政体与产业政策可能天然存在矛盾，无论是根深蒂固的市场经济观念，还是两党博弈与权力制衡，都可能限制产业政策的边界，干扰扶植制造业发展的连贯性。我们报告指出，奥巴马时期的国会分裂以及特朗普时期政策思路的变化，均削弱了美国产业政策的效果。类似地，虽然拜登政府已经计划在未来5～10年增大基建及高端制造支出，但是如果重演国会分裂、执政党更替（如民主党在即将到来的2024年大选落败），这些产业政策未必能被落实。尤其考虑到，美国政府赤字率和债务率已然走高，未来政府支出的阻力很可能加大。此外，美国产业政策也面临国际阻力，譬如《通胀削减法案》包含的补贴条款，已引发美国盟友不满。

第三，来自非美地区的制造业竞争仍在加剧。

首先，中国制造业综合实力的上升，无疑加大了美国重振制造业的难度。即使聚焦于高端制造业，美国国务院和特别竞争研究项目资助的一份报告显示，目前中国在44 个关键和新兴科学技术领域中有37个保持全球领先，而美国仅在剩下的7个领域领先。

其次，以欧盟为代表的非美发达经济体也在大力推进“再工业化”。欧盟在3月和6月先后公布了《净零工业法案》和《关键原材料法案》，加快推进绿色、数字和弹性经济转型，在此过程中与美国的竞争难以避免。最后，除中国外的其他新兴经济体也可能加入全球制造业份额的竞争。2020年以来，美国从越南、墨西哥等地区的货物进口增长较快。这意味着，在产业链重构过程中，“友岸化、近岸化”也是可选项，“回流”美国并非必选。

第四，强势美元削弱美国制造业出口竞争力。国际金融危机后，美国经济复苏令美元步入上升通道，但这可能削弱美国制造业出口竞争力。回到当下，强势美元仍可能持续威胁美国制造业发展。尤其考虑到，如果美国“再工业化”取得较多进展，制造业重整有望阶段抬升美国的潜在增长率，美国经济相对于全球经济或将处于更有利的位置，美元便可能在较长时间里保持强势。

（钟正生系平安证券首席经济学家，范城恺系平安证券宏观分析师）

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